【摘  要】文章通过分析我国目前自来水定价机制和水价结构存在的问题，对水价分类、结构和定价机制进行探讨。

　　【关键词】水价分类  水价调整机制 

　　一、概述

　　城市供水是城市市政基础设施的重要组成，供水事业直接关系到广大人民的健康和生活保障，关系到工业生产的发展及城市化进程，是社会发展和人民生活不可或缺、不可替代的基础行业，是政府公共服务的重要内容。

　　水价是水这个特殊商品在供水企业参加市场经济活动、进行贸易结算中的货币表现形式,是市场配置资源、调节生产与消费的杠杆。水的特殊性在于水的产、供、销必须同时完成,无法大规模长时间存储。因此水价主要应具备以下三种基本功能: (1) 正确反映生产成本,以维护简单再生产; (2) 具有筹资和投资功能,以扩大再生产,满足用户发展的需要; (3) 具有调节功能,以引导用户合理用水,从而更有效地利用水资源,降低系统的高峰水量要求,并改善系统的负荷率。公平合理的水价对我国供水企业健康稳定、可持续发展也起着重要作用。

　　近年来，由于原水费、水资源费、电价、油价、人工的不上涨，水源污染越来越严重的同时水质标准越来越高，市民对水公司的服务要求也越来越高，安全、反恐等要求水公司加大投入，各种政策的推出使得水公司的综合水价达不到预期的目标，因此，各地水司普遍出现亏损的情况。

　　如珠海水价，自2005年水价调整以后至今未进行过调整，而在此期间电价已上涨6次，造成每吨水成本增加0.1元/吨；广东省人民政府在09年4月决定将全省水资源费统一提高至0.12元/m³，珠海原为0.035元/m³，按实际取水量每吨增加了0.085元。由于水资源费是计入供水成本的，分摊到销售水量则每吨增加供水成本约0.13元；水价调节基金增加0.03元/m³；学校价格调低使得每年减少收入约800万元。

　　根据国际经验，水资源费要大于供水成本。据悉，我国各地水资源费的征收标准差别较大，根据统计数据显示，全国2010年生活用水的地表水水资源费征收标准最高为北京，为1.26元/m³，最低为江西0.01元/m³，最大差距达126倍。据了解，我国地表水水资源费全国平均价为每立方米0.2元，已有专家向发改委建议至少提升至1元。鉴于上述情况，有必要对水价进行研究。

　　我国目前的水价调整机制，实行完全的政府控制。这种依据《价格法》而施行的定价方式，虽然遵守了公用产品定价由政府控制的原则，但在施行层面，由于严重忽略了市场机制在价格形成中的作用，成为单纯的长官意志的体现，从而使公用产品及服务的价格与企业在现实经济生活中经营成本的变化完全脱节，呈现出严重的僵化倾向。僵化的水价调整机制，使供水企业成为直接的受害者，市民则是最终的受害者。

　　二、 水价分类

　　根据《城市供水价格管理办法》第六条规定：城市供水实行分类水价。根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水等五类。各类水价之间的比价关系由所在城市人民政府价格主管部门会同同级城市供水行政主管部门结合本地实际情况确定。

　　目前，全国各地水司的水价基本分为五类。如果按照纯商品来看待水，这完全没有道理，你所提供的水质、水压、售后服务等完全相同，成本是一样的，为何价格不同，这是一种价格歧视；但水作为人类共同的资源，进一步界定中华人民共和国境内的水是全体国人共有的资源，生活用自来水作为水资源特殊组成部分，又与老百姓的生活息息相关，因此基本生活用水（各地规定不同，珠海规定每月15吨）价格一般低于成本价，超出部分实行阶梯水价，也就富人用水多就应该多付费。因此生活用自来水价格应实施政府干预。

　　而工业用水、行政事业用水、经营服务用水均属于非居民生活用水，理应同等对待，但目前的情况为价格不同，建议改为同样的价格。

　　特种用水作为高消费场所的用水，理应收取高消费的费用，价格较高是较为合理的。

　　因此，建议水价分为三类：居民生活用水、非居民生活用水、特种用水。目前我省的中山、东莞市的水价为四大类：居民用水、非居民用水、特种行业用水、趸售用水。澳门的水价分为两大类“家居用水”和“非家居用水”，其中“家居用水”将会按用户的用水量多少，实行累进式的阶梯收费，并分为三个阶级；“非家居用水”则按用户类型分为“一般非家居用水”和“特种用水”两种收费。

　　三、水价的结构及特点

　　目前，我国大多数城市采用单一制的计量水价，个别城市（如广东汕尾市）采用两部制水价，两部制水价大多在水利工程水价中使用，如农田灌溉、农村供水等，越来越多城市采用阶梯水价，季节性水价尚未有城市采用。

　　1单一制水价

　　单一制水价采用的是根据平均成本来定价，按照贸易决算表计量的水量来计算水费，计算方法简单，但存在如下问题：

　　①由于单一制水价仅根据计量表计算水费，因此，用户在报装时往往报大数，而水厂和管网的建设是根据用户的用水量来决定，因此就会造成水厂和管网建设容量过大，从而造成资源浪费，水厂和管网的投资是进入成本，因此，全体用户要为此买单。

　　②用户报装容量比实际容量小时，就会造成计量不准，你是少交了水费，但少交的水费由全体用户负担，这是不合理的。

　　③不用水就不交费，看起来很合理，但是水公司对你的服务并不因为你不用水而停止，每月还要抄表，水厂和管网还要随时为你供水，供水容量还要为你准备，而所有这些均要进入成本，对你的服务费用又要由全体用户买单，这合理吗？

　　2、两部制水价

　　①、两部制水价定义

　　《城市供水价格管理办法》第十二条规定：城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定资产成本，计量水价用于补偿供水的运营成本。这样的规定，显然是符合城市供水行业生产经营特点和实际的。就水价结构形式而言，也是符合国际通行办法的。上述规定，明确了水价改革的基本原则与方向，对于深化水价改革和建立科学合理的水价结构，无疑具有重要的推动作用。

　　②、两部制水价计算公式如下：

　　（1）两部制水价＝容量水价＋计量水价；

　　（2）容量水价＝容量基价×每户容量基数；

　　

　　（4）居民生活用水容量水价基数＝每户平均人口×每人每月计划平均消费量；

　　（5）非居民生活用水容量水价基数为：前一年或前三年的平均用水量，新用水单位按审定后的用水量计算；

　　（6）计量水价＝计量基价×实际用水量；

　　

　　③、实行两部制水价的必要性

　　一个城市供水设施系统的容量应当与本城市或供水范围的规模及全部用水户用水设施的容量相适应，同时，也必须适时保持城市供水设施系统能力和容量的增长，来满足城市持续发展和用水设施规模不断扩大带来的需求。否则，将会出现和存在供水能力缺口，导致供水失去稳定，更使新增用水户的需求得不到满足。

　　在市场经济条件下，城市供水企业与用水户属于供应商和消费者的关系。由于城市供水生产、输送、销售和服务具有连续、长效、随机等特殊性质，其供应和消费不仅限于水量的满足，同时包括设施容量的提供和占用。供水企业应当依照约定的容量随时保证用水户用水的需求，用水户则应当在依表计量支付水费的同时，就自己所占用的设施容量支付必要补偿，这与电话用户在支付通话费之外还要支付月租相同。收取容量水价，一是可以使供水企业固定资产折旧及其基金的积累和使用更加可靠，使之真正用于供水设施的维护和更新，切实保证城市供水具有稳定的容量和能力，有效维护社会公共利益；二是可以在更大程度上实现水价构成的科学合理性和用水户费用支付的公平合理性。使那些用水量并不是很大，但占用的容量过大的用水户负担与其占用相当的费用，促使用水户采取措施，充分合理地发挥其用水设施容量的应有作用和效益；三是调节和约束用水户对用水设施容量即供水进户管道规格的需求。几年前，用水户向供水企业申报用水，安装进户管道和水表，是以按规定缴纳增容费的方式加以调节和约束的。这种增容费作为一次性行政收费被国务院明令禁收之后，这方面的调节和约束就没有了，对用水户容量占用和追求无疑已失去控制，这显然是不适当的。设立并征收容量水价，不仅弥补了既有的缺失，而且变以往的一次性征收增容费，为经常性核收容量水价。从而可以有效地约束用水户合理确定其申报的用水容量，并依据其用水强度和用水量的变化，相应调整改变占用的容量，减少不必要的占用需求。这对用水户显然也是一种经济效益。同时，由于用户用水容量下降，可以相对减轻城市供水总容量的负担，从而形成新用户开发的空间。对既有用水户（主要是用水量较大的单位用户）而言，由于用水设施改造或用水性质改变和用水工艺的改进，可能导致用水容量的大幅减少，因此而节省容量占用费的支出，降低用水成本。从这种意义上说，设立和实行容量水价，对于改善工艺、调整结构、节约用水必然会起到应有的激励和促进作用。

　　④、容量水价的定价、征收原则和方式方法

　　容量水价应当体现用水户占用城市供水设施系统容量所应支付的补偿，以用水户用水设施的容量为定价依据。具体的定价原则和方法已由《办法》做了规定。在此基础上，容量水价及用户容量占用费数额的确定，似应考虑到以下几方面的因素。

　　第一，容量水价的确定应以进口管道口径为依据。

　　第二，居民生活用水的容量水价按户确定。居民生活用水的容量相对于企业单位用水的容量很小。其每户进户管道规格是一致的或是基本相同的，应征收的容量占用费可以依据城市居民生活用水总量占城市供水总容量的比重及其户均值加以确定。对于由住宅小区统一计量缴纳水费的，可以按单位用户对待，由小区物业企业承担容量占用费的支付，再向居民户分摊。

　　第三，从实际出发，确定容量水价与计量水价的合理比例。

　　实行两部制水价，设立和征收容量水价与容量占用费，是一项较为复杂的工作。事先需要政府物价部门、行政主管部门会同供水企业进行认真的调查和测算，制定详细方案，并作出规划。同时，要广泛进行宣传，让广大用水户知情，真正了解并认同实施两部制水价的意义及其科学合理性，以听证方式征求各方面意见，履行水价审批定价程序，由政府公布实施。

（文章仅为作者个人观点，不代表本站及广东省水协立场）

　　3、阶梯水价

　　《城市供水价格管理办法》第十三条规定：城市居民生活用水可根据条件先实行阶梯式计量水价。

　　阶梯式计量水价可分为三级，级差为１∶１．５∶２。

　　阶梯式计量水价计算公式如下：

　　（一）阶梯式计量水价＝第一级水价×第一级水量基数＋第二级水价×第二级水量基数＋第三级水价×第三级水量基数；

　　（二）居民生活用水计量水价第一级水量基数＝每户平均人口×每人每月计划平均消费量；

　　具体比价关系由所在城市人民政府价格主管部门会同同级供水行政主管部门结合本地实际情况确定。

　　第十四条　居民生活用水阶梯式水价的第一级水量基数，根据确保居民基本生活用水的原则制定；第二级水量基数，根据改善和提高居民生活质量的原则制定；第三级水量基数，根据按市场价格满足特殊需要的原则制定。具体各级水量基数由所在城市人民政府价格主管部门结合本地实际情况确定。

　　阶梯水价设计的目的是为了节约用水，但从珠海市的实际情况来看，并没有达到节水效果，反而水价没有达到原来调价时的居民水价，如珠海居民综合水价应为1.58元/m³，但2010年为1.55元/m³。主要原因为珠三角地区较为富裕，居民家庭水费支出占居民家庭总收入0.5%以下，他们不可能为了节约0.5%的支出而牺牲生活质量。此外，实施阶梯水价，给抄表带来难度，不论刮风下雨或各种公众假期，均需按时抄表，增加了大量人工成本，而增加的成本由全体用户承担。

　　4、季节性水价

　　《城市供水价格管理办法》第十五条规定：以旅游业为主或季节性消费特点明显的地区可实行季节性水价。

　　从2004年7月1日起，保定市居民用水实行“季节水价”，7、8、9三个月的水价将比平时上调20％，其他性质的用水价格保持不变。实行季节水价的主要因素有两个。一是可利用的水资源日益短缺，另一个是供水能力日趋紧张。为促进节约用水和保护水资源，同时缓解城市供水压力，今后每年第三季度都将实行“季节水价”。

　　2008年11月26日，广东省发展和改革委、经贸委、水利厅印发了《广东省“十一五”节水型社会建设规划》，确定将对水价实行“季节性、阶梯式、两部制”这“三板斧”的调整方式。广东省水利厅当时还表示，近期将对受咸潮影响较大的珠海、中山、广州、东莞等地的工业用水实施季节性水价，上述地区咸潮期水价将在现有价格基础上适度上浮。而对于居民生活用水，可通过听证会和公众意见调查研究确定是否实施季节性水价。但后来却没有了下文。

　　珠海曾建议在咸潮季节实施季节水价，但后来也不了了之。

　　四、水价的制定及调整机制

　　1、水价的制定

　　《城市供水价格管理办法》第十条规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。

　　第十一条　供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率８~１０％。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定。

　　（一）主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于６％。

　　（二）主要靠企业投资的，包括利用贷款、引用外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于１２％。还贷期结束后，供水价格应按本条规定的平均净资产利润率核定。

　　虽然国家有相关规定，但大多数城市为了创造良好的投资环境，不理会供水企业的成本，均会参照周边城市的水价来定价，不会高于周边城市水价，因此供水企业无法达到规定的净资产利润率，水价仍然在低位徘徊，造成供水企业运营困难。
由于成本监审是对前三年进行监审，制定的水价在第二年就与实际不相符，因此要处理好未来3~5年的投资如何在水价当中体现的问题。

　　按照目前的供水建设体制，供水设施建设规划的主体一般是城市人民政府，设施建设超前大部分实际上是由于地方政府的投资规划所造成。价格因为规划控制程度的不同，对供水安全性程度、稳定性要求的不同，不同城市对设施投资的超前性会有很大的区别，不宜做统一规定。另一方面，投资规划与成本的关联，不仅体现在已建成的超前设施的处置上，也体现在供水行业今后的投资发展上，政府审核同意的投资要么合理地进入价格，要么由政府财政来承担的。2005年底松花江污染事件以来，由于国家对供水安全性的强调，各城市超前投资的倾向有所加强。如果从控制水价出发需要统一规定科学的超前量是必要的，那么超出标准的战略性、储备性超前投资则需要由政府财政来负担。

　　建议：供水价格由定价成本、规划投资成本、税金和利润构成。

　　（一）城镇供水定价成本是对已发生成本的审定，由价格主管部门按照《城市供水定价成本监审办法》（试行）核定，包括制水成本、输配成本和期间费用。

　　（二）规划投资成本：指列入政府城市建设规划，由企业负责筹资和还本付息的投资成本，自受益期开始纳入水价。

　　（三）税金是指供水企业应交纳的税金。指按规定在供水过程中发生的增值税（或营业税）、城建税、教育费附加、企业所得税及按照国家政策缴纳财政的其它费用等（不包括已在管理费用中列支的部份）。

　　（四）城镇供水价格中的利润，按净资产利润率或单位供水固定利润核定。

　　2、水价调整申报与审批

　　《城市供水价格管理办法》第十九条规定：符合以下条件的供水企业可以提出调价申请：

　　（一）按国家法律、法规合法经营，价格不足以补偿简单再生产的。

　　（二）政府给予补贴后仍有亏损的。

　　（三）合理补偿扩大再生产投资的。

　　第二十条　城市供水企业需要调整供水价格时，应向所在城市人民政府价格主管部门提出书面申请，调价申报文件应抄送同级城市供水行政主管部门。城市供水行政主管部门应及时将意见函告同级人民政府价格主管部门，以供同级价格主管部门统筹考虑。

　　同时还规定城市价格主管部门接到调整城市供水价格的申报后，应召开听证会。

　　关键的问题是接到调价申请后，物价部门不启动调价程序，供水企业也没招，地方政府主要考虑的是承受能力和投资环境。同时，对于诸如财政部门所收取的水资源费等如果列入水公司成本的话，供水企业也要为此申请调价，这绝对是没有道理的，但目前的状况就是如此。

　　建议：

　　（一）科学核定定价成本。逐步将水资源费从定价成本中去除，纳入价外代收费用收取。

　　（二）对构成供水主要成本的原水费，按照《水利工程价格管理办法》管理，在物价部门批准调整水源费时，应经过听证程序，并同步批准调整相应的供水价格。施行原水价格与供水价格的及时联动，供水价格与原水价格调整的比值，参考价格部门核准的产销差进行核算，不再重复对供水价格执行听证程序。

　　3.调价机制

　　争取尽快建立“水价和成本的联动机制”，实现法治化、动态化调整。

　　①按照相关价格变化相应调整水价

　　供热、石油两个公用行业的价格改革成果值得水务行业借鉴。2005年12月，建设部等八部委发布的《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》中确立了供热价格采取热价和燃料联动机制，规定当燃料成本价格在一定幅度内变化时价格可以进行相应的调整，并明示“各地区人民政府可根据本地区供热的燃料特点，当煤炭等燃料价格在一年内变化达到或超过10%时，相应调整热力生产的出厂和供热销售价格”。2009年5月8日，国家发展改革委发布《石油价格管理办法（试行）》，规定“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4％时，可相应调整国内成品油价格。”，之后即形成了成品油价格的动态调整方式。

　　由此可见，公用类产品的定价难题并非不可解，关键在于高层的关注度和政策的执行力度。供水企业的努力方向，应该是在建立水价和经营成本联动机制，实现法治化、动态化的价格调整方面下功夫。

　　②按照固定年限调整水价

　　参照澳门的做法，以合约的形式，定期进行水价调整评估，确保水价及时得到调整。

　　《澳门特别行政区供水公共服务批给公证合同》有关使用费（水价）规定：

　　（一）、使用费是指按每一立方米用水量计算的收费。

　　（二）、调整使用费尤须考虑下列项目的变动因素：

　　（1）向外地购买原水的费用；

　　（2）电力成本及工资成本；

　　（3）澳门特别行政区综合消费物价指数；

　　（4）水资源规划管理政策。

　　（三）、专营公司得每隔三年向澳门特别行政区建议对使用费的金额调整进行评估。

　　按照规定，每三年进行一次水价调整评估，考虑的因素有购买原水费用、电力成本、人工费、物价指数、水资源规划管理政策等，这也比较合理的解决调价问题。

　　五、结论

　　1、供水的责任主体是政府，是政府提供给老百姓的公共服务，但是供水不是普遍公共服务，所以国际上称为受益者支付原则。但是，受益者支付的原则不排斥政府特定的投资义务。

　　2、供水作为一种公共服务，涉及政府、企业、公众三个方面，在水价这个杠杆的两端，一端是公众，另一端是政府，供水企业是杠杆的支点，要维持一定的服务水平，就需要支付相对应的成本，老百姓少出，政府就一定要多出。

　　3、水价问题涉及许多因素，不能光考虑成本。在企业层面，成本是主要考虑因素，但在政府层面，主要考虑是政治因素，两者如何统一，这就考验企业经营者的智慧。

　　4、水价类别越简单越好，在目前的环境下，生活用自来水作为水资源特殊组成部分，建议采用居民和非居民两种水价类别。

　　5、考虑水公司的成本和水的特性，为公平起见，建议采用两部制水价，容量水费宜按照水表口径按月收取。

　　6、考虑到阶梯水价在发达地区不但没有起到节约用水的目的，反而增加成本，这样水价又要上涨，因此在发达地区建议不采用阶梯水价。特别是经济发达的城镇，有些居民自建楼房出租，由于租住的外来人员流动性大，更难以采用阶梯水价。

　　7、为保障供水企业的正常运营，应逐步建立起科学的水价调整机制，在主要成本发生变动时相应调整水价，或者按照规定年限以合约方式确定水价调整时间。

　　8、建议逐步将水资源费从定价成本中去除，纳入价外代收费用收取。

　　9、规划投资成本可较好解决供水系统未来几年的投资收益问题。

　　参考文献：
　　[ 1 ] 傅  涛.水价十二讲.中国建筑出版社.2011
　　[ 1 ] 国家发改委.城市供水价格管理办法.1998
　　[ 1 ] 国家发改委.城市供水定价成本监审办法(试行).2010

　　作者简介：
　　王杭州：珠海水务集团有限公司供水业务部主任，高级工程师，从事供水管理工作。

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